陈宪
近一个时期以来，如何应对经济增长下行的讨论很多，各路专家提出了各种政策建议。其中，建议减税的呼声很高。笔者日前在一篇文章中也提出，当下最有效的短期政策就是减税。
目前，我国政府减税的基调是结构性减税，用财政部部长楼继伟的话说，我们现在是普遍性减费，结构性减税。结构性减税的提法始见于2008年12月初召开的中央经济工作会议。结构性减税既区别于普遍性减税，又不同于一般的税负调整。结构性减税重点强调有选择的减税，是为了达到特定目标，针对特定纳税人、特定税种，降低税负水平，旨在税制结构内部的优化，使之更加符合现实经济的需要，也相对更为合理。
笔者试图将结构性减税概括为两种情形：其一，在税制结构中，是有增有减。例如，通过营改增，营业税逐渐淡出，总体而言，将减轻服务业的税负。又如房产税终将出台，在稳定税负的大原则下，将考虑个人和企业其他税种的税负如何减轻。其二，在具体的税种中，对有些纳税主体减税，对其他纳税主体则维持现有税负不变。例如，今年8月，国务院常务会议决定，从2015年10月1日起到2017年底，依法减半征收企业所得税的小微企业范围，由年应纳税所得额20万元以内（含20万元）扩大到30万元以内（含30万元）。业内人士指出，这次调整实际上是把减半征税优惠政策扩大到了所有的小型微利企业，是近年来的第五次调整，也是今年的第二次调整。政策出台后，所有小型微利企业从10月1日开始在法定的20%优惠税率基础上减半，其适用的所得税税率降至10%，比一般企业25%的税率低15个百分点。这就是比较典型的结构性减税。
然而，无论就现阶段中国经济的实际情形，还是全面深化改革的现实需要看，我们都有必要从结构性减税走向普遍性减税。
中国经济增长下行的态势还在继续。目前，各机构的预测有一个共识，那就是，下行还将持续一段时间。对中国经济总体乐观的IMF和世界银行，它们的预测也是如此。IMF对中国的预测，今年是6.8%，2016年是6.3%；世界银行今年为6.9%，明年为6.7%，2017年为6.5%。专家们比较集中的意见是，这一轮下行的特点，是周期性因素和结构性因素交织在一起，以结构性因素为主。这就是说，目前中国经济的主要问题是中长期问题、结构性问题。
无论是结构性问题，还是总量问题，都有可能造成总需求（即有效需求）不足。中国经济目前存在总需求不足，这也是大部分机构有共识的一个判断。经济学家则用目前的实际增长率低于潜在增长率，说明存在有效需求不足的问题。总需求不足是市场经济的常态，只是在不同的阶段，程度有所差别。从目前投资增长、消费增长和出口增长均在下降的情况看，例如，投资的名义增速已从30%的高位大幅下跌至10%左右；消费需求也表现平平，今年前三季度的名义增速为10.5%，若扣除公务员加薪，企业退休人员提高养老金等措施的贡献，增速已跌进10%，总需求减少乃至不足是不争的事实。
面对总需求不足，按照宏观经济政策的常规操作，就要用财政政策和货币政策进行不同程度的刺激，凯恩斯主义的真谛——需求创造供给之谓也。然而，遗憾的是，多年来我们淡忘了凯恩斯在《通论》中曾经反复强调的观点。他认为，尽管他的经济理论是分析短期现象的，是讨论如何克服短期内有效需求不足的，但是，他的政策主张的前提是，只要供给没有达到短期的生产可能性边界，也就是存在闲置的生产能力时，他的对策便是有效的。现在的情形恰恰是，政府短期政策的干预不是在这一条件下做出的。产能过剩已是中国经济的顽疾之一，另外两个顽疾——房地产泡沫和地方政府债务，其实也是某种意义上的产能过剩。房地产泡沫的背后是房地产业的产能过剩；居高不下的地方政府债务，则是各种产业园区、商业地产和基础设施过剩在一定程度上的折射。
在短期，当需求不足和产能过剩同时存在，事情的难办就有点像“滞胀”了。我们现在的处境就是如此。需求不足要求扩张和刺激，产能过剩要求收缩和抑制，但二者同时存在，该怎么办呢？就像遇到了“滞胀”，刺激和抑制都不是，比较可行的办法就是通过积极的财政政策，在一个相对较长的时间里进行调整，以走出两难的困境。这里，积极财政政策的工具主要是减税，而不是发债。减税对于居民而言，会增加消费需求；减税对于企业来说，会增加投资需求。而且，这种增加基本是通过市场选择完成的。然而，长期以来，中国的积极财政政策主要以发债，进而增加投资为主，这仍然可能加剧产能过剩，尤其在中国现阶段的情形下是如此。正是基于这一分析逻辑，笔者提出，当下最有效的短期政策就是减税，而且是普遍性减税，有一定力度的普遍性减税。
我们深知，在中国的现行体制下，推出较大力度的普遍性减税是有难度的。这个难度主要来自既定的利益格局，没有壮士断腕的勇气，现有的利益藩篱是打不破的，普遍性减税也不可能做到。所以，中央政府到了下这个决心的时候了。当然，较大力度的减税会对政府的运作产生压力，但是，这恰好是加快全面深化改革的契机和动力，就像我们用开放倒逼改革，对政府的压力同样是很大的。要看到的是，由此推动改革，一方面将加快政府职能转变和政府行为规范，另一方面，将产生更大的税收增量，为政府提供公共服务创造更好的条件。这个难度似乎还来自于现实的经济运行。一直存在这样一个悖论：只有是经济向好、财政盈余时，政府才能减税降费；而经济一旦下行、财政捉襟见肘时，不仅政府缺乏这方面的动力，而且，几无操作空间。然而，事实是，对于市场主体而言，经济越是处于这种情势，减税降费政策才越能最大化地发挥稳增长的功效。
在实施普遍性减税的过程中，既要加快推出根据全面深化改革要求的减税措施，如营改增，以及相关的增值税、消费税改革。又如，加快个人所得税及财产税的改革，使低收入人群得益，并更有助于培育中等收入阶层；又要有策略性的考虑，就像我们在结构性减税时做的那样，对税收缴纳给予一定的滞后安排，这也是一定意义上的减税。
最后，我们究竟有多大的普遍性减税空间？首先，根据企业的普遍反映，大部分专家的测算，以及偷漏税的现实状况，我国宏观税负（应包括社保支出和非税负担）过高，是一个必须接受的事实。其次，税收是公共服务的价格。从目前企业承受的过路费、网费等支出看，企业所得到的公共服务确实有限，它们也就没有必要为过高的税负埋单。从这两个角度看，我们都应该减税。退一步说，即便现在的宏观税负水平是合理的，那么，在现在的非常时期，采取减税的操作，也到了势所必至的地步。特别需要指出的是，从本届中央和政府大力推动反腐败，推进改进工作作风、密切联系群众的八项规定以来，政府的相关支出出现了较大幅度的减少，而且，这种减少还将持续下去，这就为减税增加了可能性。这一可能性要充分加以利用，并在预算的框架内予以体现。
（作者系上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院教授）
